در روش جدید پس از ابلاغ بخشنامه‌‌ی بودجه، نمایندگان دستگاه‌ها مانند سابق جهت ارائه‌ پیشنهادات خود نیازی به مراجعه به مرکز ندارند و وزارتخانه، اطلاعات را مستقیمأ از استان‌ها دریافت می‌کند. روش سابق چانه‌زنی‌ که بعضاً به دور از شاخص‌ها و با توجه به اعمال سلایق شخصی‌ موجب تعیین اعتبارات دستگاه‌ها می‌شد حذف و به جای آن مرکز با مد نظر قرار دادن شاخص‌های هر استان نظیر جمیّت، میزان محرومیت، وسعت و… به صورت سر جمع اعتبارات را مشخص و در اختیار استان قرار می‌دهد. دربخشنامه‌ی برنامه و بودجه‌ی استانها، پس از بررسی و تلفیق بودجه‌ی جاری دستگاه‌های اجرایی محلی، اعتبارات جاری استان را همراه با فرم‌های تکمیل شده و نیز فرم خلاصه اعتبارات جاری استان بر حسب دستگاه و برنامه را به دفاتر بخشی ارائه می‌کنند. در واقع اطلاعات خواسته شده در فرم‌های جاری جهت بررسی مورد استاده قرار خواهد گرفت و اعتبارات جاری دستگاه‌های محلی بر حسب برنامه در پیوست لایحه‌ی بودجه درج خواهد شد. سازمان برنامه و بودجه‌ی استان بر اساس برنامه‌ی توسعه‌ی منطقه، پس از رؤیت سهم هر استان از هر فصل، اعتبارات عمرانی استان را با همکاری دستگاه‌های اجرایی محلی به کمیته‌ی برنامه‌ریزی استان پیشنهاد می‌کند.
به عبارتی در روش سابق مرکز علاوه بر تعیین اعتبار هر دستگاه، نحوه‌ی هزینه‌کرد آن را در بخش‌های مختلف نیز برای استان مشخص می­نمود، در حالیکه در روش حاضر اعتبارات مصوب استانی (۲۰%) بصورت کلی‌ و سر جمع در مرکز تصویب شده، اما نحوه­ هزینه‌کرد آن در بخش‌های مختلف در اختیار شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان است که بصورت فصل، برنامه، دستگاه اجرایی و شهرستان مشخص می‌شود. مزیت این روش نسبت به روش سابق علاوه بر حذف امور هزینه‌بر و زمان‌بر در تخصیص اعتبارات منطبق بر نیاز‌ها و نقاط قوت و ضعف هر استان است^[۵].

(( اینجا فقط تکه ای از متن درج شده است. برای خرید متن کامل فایل پایان نامه با فرمت ورد می توانید به سایت feko.ir مراجعه نمایید و کلمه کلیدی مورد نظرتان را جستجو نمایید. ))

مبحث سوم: فرایند تصویب بودجه (ملّی- استانی)
گفتار اول: فرایند تصویب بودجه‌ی ملّی
۱- حدود اختیارات قوه‌ی مقنّنه در تصویب لایحه­ی بودجه
در میان فعالیت­های پارلمانی، مسئله‌ی تصویب بودجه (یا تصویب قانون سالیانه­ی مالیه) محل ممتازی را اشغال می‌کند. این امر به تکامل نقش پارلمانی مربوط می‌شود که در آغاز ضرورت وجود مجوز قانونی برای وصول مالیات مبنای دخالت آن را در مسائل مالی تشکیل می­داد. صلاحیت مالی مجلس از اهمیت و اعتبار سیاسی زیادی برخوردار است به همین جهت قوانین و مقررات و آئین­نامه­ های داخلی مجالس قانونگذاری در کشورهای مختلف جهان آئین­نامه­ های خاصی را برای رسیدگی به لایحه‌ی بودجه در نظر گرفته‌اند که با دیگر لوایح تفاوت عمده­ای دارد( امامی،۱۳۸۹: ۱۸۵). رسیدگی و تصویب بودجه از جمله صلاحیت­های قوه­ی مقنّنه بشمار می‌رود. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز در اصل ۵۲ صراحتاً به این موضوع اشاره نموده است.
بحث­های پارلمانی درباره بودجه، اقدامات اساسی دولت را در سال مالی پیشین از غربال می‌گذرانند. تمام خدمات و سازمان­ها در بحث از اعتباراتی که به آنها اختصاص خواهد یافت زیر سؤال قرار می گیرند. در واقع با تصویب بودجه، پارلمان حدود و چارچوب‌هایی برای خدمات آتی دولت تعیین می نماید. بحث از جزئیات امر به حقوق اساسی مربوط می‌شود و در این جا به رئوس مطالب اکتفا می‌شود.
در واقع مهم‌ترین و بحث برانگیزترین موضوع در مرحله رسیدگی و تصویب بودجه، حدود و اختیارات قوه­ی مقننه در این مورد می‌باشد که محل مناقشه و اختلاف نظر است. از سو‌ی‌ دیگر نحوه­ رسیدگی و تصویب بودجه در مجلس با توجه به اهمیت و محیط خاص این قانون متفاوت با تصویب سایر قوانین و منحصر به فرد می‌باشد.
مسأله‌ی­‌ بحث برانگیز حدود اختیارات قوه‌ی مقنّنه در رسیدگی و تصویب بودجه، مستلزم بررسی‌ و تحلیل دقیق است که در کشور ما به علت فقدان قانون جامعی درباره‌ی بودجه و از جمله کم و کیف رسیدگی و تصویب آن با ابهامات زیادی مواجه است. بطور کلی‌ یک نظر آن است که اختیارات گسترده­ی مجلس در این خصوص منجر به تغییرات عمده و دگرگونی اساسی‌ لایحه‌ی بودجه‌ی سالانه‌ی کشور پیشنهادی دولت گردد موجب تبدیل لایحه مذکور به طرح نمایندگان مجلس می‌شود و در نتیجه مغایر اصل ۵۲ قانون اساسی‌ است که صرفاً تهیه و تنظیم بودجه­ی سالانه­ی کلّ کشور را در صلاحیت انحصاری دولت (قوه­ی مجریه) قرار داده است. دیدگاه مخالف با تکیه بر واژه‌ی رسیدگی در اصل مذکور و فقدان ممنوعیت و محدودیت‌های قانونی‌ برای رسیدگی و تصویب بودجه توسط مجلس شورای اسلامی، قائل به اختیارات گسترده برای مجلس شورای اسلامی در این مورد می‌باشد. این اختلاف نظرهای کاملاً متفاوت و فاحش کماکان ادامه دارد و مسأله لاینحل باقی‌ مانده است.
در بادی امر به نظر می‌رسد که مهم‌ترین محدودیت قانونی‌ مجلس درباره رسیدگی و تصویب قانون بودجه همانند سایر قوانین اصل ۷۵ قانون اساسی‌ است،^[۶] لکن شورای نگهبان طی نظریه­ شماره ۵۵۹۵ سال ۱۳۶۴ درباره شمول این اصل به لایحه­ی بودجه اعلام نموده است که اصل ۷۵ قانون اساسی‌ نظر بر پیشنهاد‌های نمایندگان در لایحه بودجه نمی ­باشد. بنابراین محدودیت مندرج در این اصل در مورد اختیارات قانونگذاری مجلس شورای اسلامی شامل رسیدگی و تصویب لایحه‌ی بودجه‌ی کلّ کشور نمی‌شود. مع‌الوصف بنظر می‌رسد که در تصویب نهایی لایحه­ی بودجه و تعیین سقف منابع و مصارف (درآمدها و هزینه‌های عمومی‌) باید این اصل و تعادل پیش‌بینی‌ شده در لایحه­ی بودجه در مورد منابع و مصارف بودجه رعایت گردد. شاید به همین دلیل است که تبصره ۱ ماده ۲۱۶ قانون آیین­ نامه داخلی مجلس در مورد تصویب بودجه­ی سالیانه­ی کلّ کشور مقرّر می‌دارد که در جلسه­ علنی پیشنهادهایی که منبع درآمد مشخصی‌ نداشته باشد قابل طرح نخواهد بود و پیشنهادهایی که مازاد بر سر جمع نباشد زمانی‌ قابل طرح است که ردیف مشخص و جایگزین را معین نماید (رستمی، ۱۳۹۰: ۲۴۵).
۲- نحوه­ تصویب لایحه­ی بودجه در مجلس
در ایران پس از اینکه رئیس جمهور لایحه­ی بودجه را تقدیم مجلس نمود حسب دستور رئیس مجلس کار رسیدگی و بررسی‌ در کمیسیون‌ها آغاز میشود. بدواً یک نسخه از آن در اختیار نمایندگان گذشته میشود، سپس در کمیسیون‌های تخصصی مورد بررسی‌ قرار می‌گیرد. نمایندگان دستگاه‌های اجرایی و نمایندگان ریاست جمهوری (قبلاً سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی) به پرسش‌های نمایندگان مجلس پاسخ میدهند و بعد از آن نسبت به هر مورد رأی­گیری به عمل آمده و ارقام بودجه جابه‌جا، کسر یا اضافه میشود. نمایندگان مجلس باید ظرف ۱۰ روز نظرات خود را به کمیسیون‌های اصلی‌ تقدیم کنند. کمیسیون اصلی‌ که به کمیسیون تلفیق موسوم است حداکثر ظرف ۱۵ روز ضمن رسیدگی به گزارش‌های کمیسیون‌های تخصیص گزارش نهایی خود را تنظیم و به مجلس جهت طرح در جلسه‌ی علنی ارائه نمایند. پس از تصویب بودجه در مجلس، عیناً به شورای نگهبان جهت اظهار نظر ارسال می‌گردد و پس از تأیید شورا، قانون بودجه جهت اجرا به دولت ابلاغ می‌‌گردد(امامی،۱۳۸۹: ۱۸۶).
برای تقدیم لایحه­ی بودجه به مجلس و تصویب آن مواعدی در قانون اساسی و قوانین دیگری از جمله قانون محاسبات عمومی پیش‌بینی شده که دولت مکلف به رعایت آن است. در صورتی که در مورد لوایح دیگر چنین ضرب‌الاجلی تعیین نشده است و قوه‌ی مجریه بنا بر نیازها، لوایح مزبور را تهیه و برای تصویب هر موقع که صلاح بداند به مجلس تقدیم می نماید.
چون بودجه بیانگر وضعیت مالی و سیاست‌های اقتصادی دولت است، در مباحث پارلمانی نسبت به لایحه­ی بودجه، نمایندگان اصولاً باید وقت بیشتری در مقایسه با لوایح دیگر داشته باشند( قانون آیین نامه‌ی مجلس شورای اسلامی، ۱۳۷۸).
چون لایحه­ی بودجه، برنامه­ی مالی دولت است و هر خرجی از خزانه‌ی ملت باید با نظر و صلاحدید نمایندگان مجلس صورت پذیرد­، بنابراین نمایندگان مجلس باید وقت کافی برای ارائه‌ نظرات خود نسبت به برنامه دولت داشته باشد. بودجه از لوایحی است که اصولاً درخواست دو فوریتی برای ان پذیرفته نمی‌شود.
معمولاً لایحه­ی بودجه به طور کامل از طرف پارلمان رد نمی‌شود. لایحه‌ی بودجه اکثراً در مجلس تعدیل می‌شود، ولی اگر مجلس از تصویب بودجه خودداری کرد، در واقع با کار و برنامه­ی دولت مخالفت کرده است و به دنبالش سقوط دولت لازم می آید. این روشی است که تقریباً در همه ممالکی که نظام پارلمانی دارند، پذیرفته شده است. هر چند مجلس شورای اسلامی در رسیدگی و رأی به بودجه فاقد محدودیت قانونی است، اما اصل تناسب مسیولیت‌ها، اختیارات و لزوم تقویت بعد نظارتی مجلس ایجاب می‌کند که حدود اختیارات مجلس در اصلاح بودجه مشخص و مقید باشد(فیاضی، یادگاری،۱۳۸۹: ۹۱)
سنت‌های پارلمانی رسیدگی به بودجه در ایران مشابه کشورهای اسکاندیناوی و حاکی از محدودیت اختیارات قانونگذار در اعمال اصلاحات است. اما این محدودیت بیش از آنکه مبتنی بر متون قانونی باشد، از فرصت‌های زمانی نارسا و فقدان اسناد اطلاعاتی پشتیبان برای قانونگذار ناشی می‌شود(شبیری‌نژاد،۱۳۸۷: ۱۳۷)
گفتار دوّم: فرایند تصویب بودجه‌ی استانی
سیاست تمرکززدایی در مرحله­ تصویب بودجه نیز بی‌تاثیر نبوده، در واقع می‌‌توان گفت این نظام بیشترین تأثیر خود در را در فرایند تصویب بودجه برجای گذشته است. الزامات و عوامل تمرکززدایی سبب شده که مرحله‌ی­‌ تصویب بودجه علاوه بر گذر مرحله­ مجلس، ناگزیر از عبور از فیلتر نهادهای استانی نیز شود که در ادامه‌ی­­ این مطلب به شرح تصویب بودجه در سطح استان خواهیم پرداخت.
۱- تصویب اعتبارات عمرانی در شورای برنامه‌ریزی و توسعه‌ی استان
همانگونه که در فصل پیشین در باب تمرکززدایی مالی گفته شد، این نظام متعاقب بروز عوامل و دگرگونی‌هایی در جوامع و بخصوص افزایش وظایف دولت‌ها در زمینه‌های مختلف پی‌ریزی شد. عواملی نظیر بزرگ‌تر شدن دولت، ایجاد فاصله بین دولت و مردم، عدم شفّافیت فعّالیت­های دولت برای مردم، فساد مالی، تصمیم ­گیری‌‌های بعضاً نامتناسب و غیر واقع­بینانه برای مناطق کشور، فشار ناشی‌ از گسترش فعالیت‌های دولت‌ها و… آنها را ناگزیر از واگذاری برخی اختیارات خود به سطوح پایین‌تر (محلّی) نمود. در پیش گرفتن این روش دارای محاسن بسیاری از جمله ایجاد انگیزه در مناطق محلّی برای کسب درآمد و توسعه، شفافیت امور ،کاهش هزینه‌های برنامه‌ریزی برای مناطق و … بود. کشور ایران نیز از این نظام بی‌نیاز نبود، لذا به استقرار این نظام از طریق وضع قوانین مختلف (که در مباحث پیش بیان شد) روی آورد. واگذاری اختیارات به استان‌ها از سه دهه پیش در قوانین سال‌های مختلف وضع، لکن به علت برخی‌ موانع این شیوه تا دهه­ اخیر پیگیری نمیشد. با تأسیس شورای برنامه‌ریزی و توسعه‌ی استان­، این نهاد به عنوان نهاد تصمیم‌گیر و تصویب کننده­ بودجه در سطح استان نقش مهمی‌ را در این فرایند ایفا‌ می‌‌کند.
- منابع قانونی
در این راستا بند الف ماده‌‌ی ۱۷۸ قانون برنامه‌ی­ پنج ساله‌ی­ پنجم توسعه (۱۳۹۴-۱۳۹۰) کشور مقرر می‌‌کند:"به منظور تصمیم‌گیری، تصویب، هدایت، هماهنگی‌ و نظارت در امور برنامه‌ریزی و بودجه‌ی استان‌ها، در چهارچوب برنامه‌ها و سیاست‌ها و خط مشی کلان کشور، شورای برنامه‌ریزی و توسعه‌ی هر استان به ریاست استاندار تشکیل میشود…". ماده‌­ی ۱۷۹ همین قانون در تکمیل ماده‌ فوق بیان می‌دارد:"به منظور تمرکززدایی و افزایش اختیارات در جهت توسعه و عمران استان‌ها، نظام درآمد- هزینه­ استانی به شرح زیر سامان‌دهی می‌‌گردد:
الف: بودجه­ی سالانه­ی استانی شامل منابع استانی اعم از درآمد استانی، درآمد اختصاصی،‌ واگذاری دارایی‌های مالی و سرمایه و سهم از منابع ملّی‌ و همچنین مصارف استانی اعم از اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه و مالی هر کدام به صورت سر جمع در قوانین بودجه‌ی سنواتی درج می‌گردد. توزیع دستگاه - برنامه­ی اعتبارات هزینه‌ای و توزیع سر جمع اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ی شهرستان‌ها، بر عهده­ شورای برنامه‌ریزی و توسعه‌ی استان است.”
- نحوه‌ی تصویب
همانگونه که مشخص است، بودجه­ی دولت شامل درآمد‌ها و اعتبارات:۱- هزینه­ای (جاری)، ۲-عمرانی (تملک دارایی سرمایه‌ای) می‌باشد که جداگانه به نحوه­ عملکرد تصویب بودجه در خصوص اعتبارات هزینه‌ای و عمرانی در دو روش بودجه ریزی متمرکز و غیر متمرکز می‌پردازیم.
در شیوه­ بودجه ­ریزی متمرکز که تا پیش از دهه­ اخیر در ایران ملاک عمل بود، هیأت وزیران تنها مرجع تصویب کننده­ بودجه بود که اعتبارات دستگاهی را با در نظر گرفتن شرایط هر استان از نظر وسعت، جمعیت، میزان محرومیت و … در مرکز تهیه و به استان‌ها ابلاغ می نمود. اعتبارات دستگاهی اغلب بر اساس معیارهای مرکز و نه منطبق با واقعیات و کاستی­های مناطق و بدون در نظر گرفتن پیشنهادات بودجه­ای استان‌ها تعیین می شد و اغلب پیشنهادات استان‌ها برای تخصیص اعتبار به فعالیتی خاص مورد توجه قرار نمی­گرفت. به عبارتی دستگاه‌ها مکلف بودند اعتبارات خود را بر اساس دستورالعمل ارسالی از مرکز در دستگاه‌های مربوطه هزینه نمایند. بعنوان مثال هیأت وزیران اعتبار دستگاهی در استان الف را ۴۰۰ میلیارد تومان برآورد نموده و خود مشخص می‌کرد که در هر دستگاهی بایستی چه میزان اعتبار هزینه و صرف چه اموری گردد. این شیوه باعث می‌شد اعتبارات مصوب که برای دستگاه‌ها حالت الزامی داشتند در محل مورد نیاز خود هزینه نشوند. ممکن بود تصمیم هیأت‌وزیران اختصاص اعتبار زیاد برای استان الف در بخش آموزش و پرورش بوده، در حالیکه چه بسا هدف استان الف در آن سال سرمایه ­گذاری در بخش کشاورزی با توجه به مقتضیات آن منطقه بوده است. لذا چنین تصویب اعتباری بدون آگاهی و اشراف به نقاط قوت و ضعف استان مذکور، استان را از پیشرفت در بخش کشاورزی که نقطه­ی قوت آن محسوب می­شده باز میداشت، یعنی عملاً اعتبار در جایی هزینه می­شد که با اهداف استان‌ها در راستای توسعه همخوانی نداشت. تغییر مهمی که عدم تمرکز در راستای واگذاری اختیارات بیشتر به استان‌ها ایجاد کرد تأسیس شورای برنامه‌ریزی و توسعه‌ی استان از سالهای ۱۳۷۵-۱۳۷۶ بعنوان نهاد تصمیم‌گیر نظام درآمد- هزینه­ استان بود. در این سیستم اعتبارات مصوب هیأت‌وزیران بصورت استانی و کلی (و نه دستگاهی) معین شده و سپس اعتبارات دستگاهی توسط شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان و مطابق با واقعیات و نیازهای منطقه­ای تعیین و تصویب می‌شود. دولت تنها سهم کلی اعتبارات هر استان را تعیین، اما نحوه‌ی هزینه کردن آن را در اختیار استان‌ها گذاشته است. در واقع در این مرحله، بودجه­ی مصوب هیأت‌وزیران برای اجرا بایستی از فیلتر تصویب شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان عبور نموده تا قابلیت اجرایی پیدا کند.
۲-تصویب پروژه‌های عمرانی توسط کمیته­­ی برنامه­ ریزی شهرستان
در رابطه با عملیات عمرانی استان‌ها، در راستای تمرکززدایی به استناد ماده‌ی ۴۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، تبصره­ی ۱ ماده‌ی ۱۷۸ قانون برنامه پنجم توسعه و نیز قانون بودجه‌ی سال ۱۳۹۱ جهت تصویب پروژه‌های عمرانی شهرستان بخشی از اختیارات شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان به شیوه­ فصل- برنامه به کمیته­ی برنامه­ ریزی شهرستان واگذار شد. نحوه­ عملکرد به این صورت است که پس از ابلاغ اعتبارات مصوب در شورای برنامه­ ریزی استان به شهرستان، کمیته­ی آن به ریاست فرماندار تشکیل جلسه داده و از افراد نهادهای اجرایی جهت شرکت در جلسه دعوت بعمل می آورد (بعنوان مثال استان فارس ۲۹ شهرستان دارد که ۲۹ کمیته‌ی شهرستان تشکیل می‌شود). یکی از کارشناسان دفتر بودجه نیز بعنوان دبیر از شورای استان در جلسه حضور می‌یابد. در جلسه­ مزبور پروژه‌های شهرستان براساس مصوبات شورای برنامه­ ریزی و توسعه‌ی استان به تصویب رسیده و نام تمامی پروژه‌ها با اعتبار مورد نیاز و بازه­ی زمانی اجرای پروژه تعیین می‌گردد. در نهایت پس از انجام بررسی­ها و کارشناسی­های لازم، مطابق با توزیع اعتبارات انجام شده لیست پروژه در کمیته­ی برنامه‌ریزی شهرستان تهیه می‌شود. سپس کمیته، لیست پروژه­ های مصوب را به شورای برنامه­ ریزی و توسعه استان ارسال می نماید. در مرحله­ بعد دبیر دفتر بودجه­ی استان این مصوبات را بررسی می‌کند که آیا این مصوبات در راستا و مطابق با مصوبات شورای برنامه‌ریزی و توسعه‌ی استان بوده است یا خیر؟ آیا الزامات شورای استان رعایت شده یا خیر؟ زیرا شورای مذکور یکسری پیشنهادات، محدودیتها و الزامات برای برنامه‌ها قایل شده که برای کمیته‌ی شهرستان لازم الرعایه هستند. هرچند که بند ب ماده‌ی ۱۷۸ قانون برنامه­ی پنجم توسعه اختیاراتی را به کمیته­ی شهرستان واگذار کرده، اما مصوبات بالا دستی در این خصوص بایستی رعایت شوند. لذا می‌توان گفت علاوه بر انواع نظارت که در مبحث بعد خواهد آمد در این مرحله نیز نوعی نظارت درونی از سوی شورای استان بر مصوبات کمیته‌ی برنامه‌ریزی شهرستان اعمال می‌شود. پس از تصویب در این مرحله، مصوبه جهت بخشی شدن (بخش کشاورزی، بخش هنر، بخش آموزش و پرورش و…) به گروه تلفیق ارسال می‌شود. حسن این روش این است که استان‌ها بدلیل آگاهی از مشکلات و کاستی­های منطقه با دقت بیشتری نسبت به هزینه کردن اعتبارات در راستای توسعه گام بر‌می‌دارند.
۳- تصویب اعتبارات هزینه‌ای استان
تصویب برخی‌ اعتبارت هزینه‌ای نیز به شورای برنامه‌ریزی و توسعه‌ی استان تفویض شده است و همان روال یکسان تصویب اعتبارات عمرانی استانی را طی‌ می‌کند. البته هرچند که در ظاهر اختیارات استان‌ها در اعتبارات هزینه‌ای بیشتر است، اما در واقعیت اکثر اعتبارات هزینه‌ای، ملّی‌ و در دست مرکز است، چرا که شاخص این تفویض در این دو هزینه متفاوت می‌باشد. در حقیقت اعتبارات هزینه‌ای از لحاظ تعداد بیشتر دستگاه‌های اجرایی در دست استان قرار دارند، اما اعتبارات عمرانی از نظر بالا بودن مبلغ (اعتبار پروژه) است که در اختیار مرکز قرار می‌گیرند. نکته‌‌ی دیگر اینکه برخی‌ اعتبارات هزینه‌ای نظیر آموزش و پرورش و بنیاد شهید قبلاً در اختیار استان بوده، لکن حدود سه۳ سال است که این اعتبارات در حیطه‌ی اعتبارات هزینه‌ای ملّی‌ قرار گرفته اند. دلیل این تغییر این است که استانی بودن بودجه‌ی آموزش و پرورش با توجه به سنگین بودن هزینه‌ها، حدود ۸۵% از اعتبارت هزینه‌ای استان را در بار می‌گرفت و این مسأله با توجه به تاوان مالی پایین استان‌ها نتیجه­ای جز ایجاد مشکل در پی‌ نداشت. از این رو عقیده‌ی اکثریت صاحب‌نظران در امر بودجه بر این است که چنین اموری با هزینه‌های بالا بهتر است به صورت ملّی‌ و مرکزی سیاست‌گذاری و اعمال شوند، چرا که رقم این دستگاه بسیار کلان است و سرانه‌ی پرداختی آنها باید بصورت یکسان اجرا شود، لذا تصمیم‌گیری درباره‌ی این امور بایستی مرکزیت داشته باشد. روال‌ بر این است که اعتبارات عمده را خود مرکز سامان‌دهی می‌کند. اما اعتبارات جز‌ئی مانند پرداخت حقوق کارمندان در اختیار استان‌هاست. نظارت بر این اعتبارات در طول سال توسط کارشناس دفتر برنامه و بودجه، بر اساس شرح خدمات صورت می‌‌گیرد.
علاوه بر این، اختیارات مربوط به اعتبارات هزینه‌ای (بجز امور مربوط به ارتش ،امور نظامی،…) به این نهادها واگذار شده است. اثر دیگر این نظام، ‌واگذاری برخی‌ اختیارات استخدامی دستگاه‌ها (بجز برخی‌ دستگاه‌ها که از این قاعده مستثنی هستند) که سابقاً در اختیار وزیران بوده، به استانداران می‌‌باشد. اقدامات غیر اساسی‌ مانند: ۱- استخدام نیروهای انسانی‌،۲-جابه‌جایی‌ نیروها بین ادارات و دستگاه‌های استانی،۳-چگونگی‌ تشکیلات و تغییرات ادارات،۴-تصمیم‌گیری راجع به ساختمان‌های مازاد در دستگاه‌هایی‌ که مربوط به استان است.( توضیح اینکه ساختمانها بر ۲ نوع‌اند: ۱- ملّی مانند بیمارستان‌های دولتی، کتابخانه‌های ملّی ۲- استانی). لذا میتوان گفت در این خصوص اختیار استانداران تا حد زیادی افزایش یافته و بیشتر امور اجرایی به این مقام واگذار گردیده است^[۷].
فصل چهارم
آثار استانی شدن بودجه بر فرایند اجرا و نظارت بر بودجه
مبحث اول: بررسی نحوه‌ی اجرای بودجه (ملّی- استانی)
گفتار اول: بررسی نحوه‌ی اجرای بودجه‌ی ملّی
اجرای بودجه که سومین مرحله از روند بودجه است، در صلاحیت قوه‌ی مجریه می‌باشد و در قلمرو وظائف و اختیارات وزارت دارائی قرار می‌گیرد. البته علاوه بر وزیر دارائی که عرفاً و قانوناً اجرا کننده­ بودجه است، دستگاه‌های اجرائی دولت مثل وزارتخانه و مؤسسات عمومی و نظایر آنها و نیز معاونت برنامه‌ریزی ریاست جمهوری هر یک قسمتی از اجرای بودجه را بر عهده دارند.
۱- ابلاغ بودجه
بودجه برنامه­ی مالی و عمرانی دولت است که پس از تصویب نهایی مجلس به صورت قانون در می‌آید و جهت اجرا به رئیس‌جمهور ابلاغ شده و سپس دولت اعتبارات مربوط به هر یک از دستگاه‌ها را به وسیله‌ی معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی ریاست جمهوری به آنها ابلاغ می‌کند (اصل ۱۲۳ قانون اساسی). سپس معاونت مذکور بودجه‌ی هر یک از دستگاه‌های اجرایی را به تفکیک اعتبارات جاری (هزینه‌ای) و عمرانی (سرمایه‌ای) و در قالب هر برنامه برای اجرا ابلاغ می‌کند (ماده ۱۹ قانون برنامه و بودجه کشور مصوب ۱۳۵۱). ابلاغ بودجه در واقع آغاز اجرای بودجه است که از مجلس شروع و به کوچکترین واحدهای اجرائی دستگاه‌ها ادامه می‌یابد. بدین صورت که در هر نهاد و بنیاد دولتی، اعتبار و یا اعتبارات از رده‌ی بالاتر به رده‌ی پایین­تر ابلاغ و میزان اعتبارات کلیه‌ی دستگاه‌های اجرایی و واحدهای زیر مجموعه‌ی آنها مشخص و ابلاغ می‌گردد.
۲- تخصیص اعتبار
پس از ابلاغ اعتبارات، اعتبار هر دستگاه باید در اختیار آن قرار گیرد اما چون وصول درآمدها و پرداخت هزینه‌های پیش‌بینی شده در بودجه در درازای سال مالی انجام می گیرد و این وصول و پرداخت یکنواخت نبوده و بستگی به نوع در آمد و هزینه دارد، به طوری که ممکن است قسمت عمده­ای­ از دریافت­ها در شش ماه‌ دوم وارد خزانه شود، در صورتی که به علل گوناگون قسمت بیشتری از هزینه­ها در شش ماه اول سال پرداخت شود. هدف اصلی‌ تخصیص اعتبار ایجاد تعادل بین دریافت‎ها و پرداخت‎های دولت و کنترل هزینه‌های آن است.به همین علت تخصیص اعتبار به دستگاهای اجرایی بر مبنای میزان درآمدهای عمومی‌ و سایر دریافت‌ها و موجودی‌های دولت و اعتبارات لازم برای اجرای برنامه‌ها و طرح­های دستگاه‌های اجرایی، با توجه به اولویت‌ها و جریان پیشرفت امور در دور‌ه‌‌ی تخصیص اعتبارات صورت می‌گیرد (ابراهیمی­نژاد، فرج­وند ،۱۳۸۶: ۱۶۹).
لذا ایجاد موازنه بین دریافت­ها و پرداخت­ها از طریق تقسیط اعتبار صورت می پذیرد. بدین طریق که بدواً دریافت­های دولت در ماه­های مختلف سال پیش ­بینی می­ شود و به تناسب آن میزان پرداخت­ها مشخص می‌گردد، برای عملی شدن این کار معمولاً سال را به دوره­ های سه ماهه یا چهار ماهه تقسیم می نمایند و با در نظر گرفتن امکانات هر دوره، اعتبار لازم برای همان دوره در اختیار دستگاه‌ها قرار می­گیرد. بنابراین با تقسیط اعتبار انجام عملیات مالی هیچگاه بخاطر عدم وجود نقدینگی در خزانه متوقف نمی‌شود( امامی، ۱۳۸۹: ۱۹۳ ).
۳- اجرای بودجه در دستگاه‌ها
اعتبارات دستگاه‌ها که به تصویب مجلس رسیده است حاوی ارقام ریالی در قالب برنامه و یا فصول هزینه­ها است و این ارقام ریالی بایستی در عملیاتی مصرف شود که جهت نیل به اهداف تعیین شده دستگاه ضروری است. لذا جهت هماهنگی و مشخص شدن دقیق عملیات اجرائی دستگاه در چهارچوب اهداف دولت موافقتنامه­ی شرح عملیات بین دستگاه اجرائی و معاونت برنامه­ ریزی مرکز یا استان مبادله شود. این موافقتنامه در برگیرنده­ی شرح عملیات اجرائی جاری یا عمرانی دستگاه‌ها در طول سال اجرای بودجه است.
تکلیف مبادله­ موافقتنامه در ماده­ ۱۹ قانون برنامه و بوده کشور مصوب ۵/۱/۱۳۵۱ که هنوز معتبر است مقرر گردیده است. بدین شرح بودجه مصوب از طرف رئیس‌جمهور به کلیه دستگاه‌های اجرائی جهت اجرا ابلاغ خواهد شد. مبادله دوّمین گام مقدماتی در اجرای بودجه محسوب می‌‌شود. مبادله­ موافقت‌نامه برای فعالیت‌های جاری و طرحهای عمرانی هر کدام جداگانه و فقط برای یک بار صورت می‌گیردو با موافقت معاونت قابل اصلاح میباشند (بابایی، ۱۳۸۴ :۹۸).
. برای فعالیت­های جاری دستگاه اجرایی فقط یک موافقتنامه مبادله می‌‌شود، در حالی‌ که برای هر یک از طرح­های عمرانی موافقتنامه‌های جداگانه مبادله می‌‌گردد. نحوه‌ی اجرای پروژه‌های ملّی‌ به دو صورت است: یا به صورت امانی است که اجرای کار با خود دستگاه است و یا از طریق پیمانی بوسیله‌ی درج آگهی‌ مناقصه در روزنامه با افراد واجد شرایط قرارداد منعقد می‌‌شود و دستگاه فقط بر اجرای پروژه نظارت می‌‌نماید. البته گاهی جهت اطلاع استان یک نسخه از قرارداد را برای استان می‌فرستند و گاهی‌ نیز به علت کثرت کار در مرکز، از کارشناسان استانی جهت نظارت فنی‌ و برنامه‌ای بر اجرای پروژه همکاری می‌جویند.
گفتار دوم: بررسی نحوه‌ی اجرای بودجه‌ی استانی