که در چندین شرایط در نظر گرفته می شود و توسط لرد ماستیل در “دودی"به آن اشاره شده است ،قانون نمی تواند یک وظیفه کلی برای ارائه دلیل در تصمیمات اداری را تعیین کند[۲۱].
( اینجا فقط تکه ای از متن فایل پایان نامه درج شده است. برای خرید متن کامل پایان نامه با فرمت ورد می توانید به سایت feko.ir مراجعه نمایید و کلمه کلیدی مورد نظرتان را جستجو نمایید. )
تقریبا ۲۰ سال بعد نیز این موضوع همچنان مطرح ماند .بنابراین می توان گفت وظیفه ای برای ارائه دلیل وجود ندارد بطوریکه این وظیفه در قانون و حقوق عمومی تنها در شرایط خاص تعیین می شود[۲۲]
۲.تعریف و مفهوم تکلیف به ارائه دلایل
در حقوق عمومی اصل صلاحیت ها حکومت می نماید، یعنی اتخاذ هر تصمیم و انجام هر اقدامی نیاز به صلاحیتی دارد که باید توسط قانون اتخاذ شده باشد ،لذا دایره عمل مقامات اداری محدود به میزان صلاحیت‌های شناخته شده برای آنان است.اصل۶۶ قانون اساسی مقرر میدارد«احکام دادگاها باید مستدل و مستند به مواد قانونی و اصولی باشد که بر اساس آن حکم صادر شده است.»لذا در حکمرانی خوب ،نه تنها تصمیمات باید قانونی ودرست باشند تا بر اساس حق نظارت بر دولت بتوانند از اجرای تصمیمات نادرست و غیر منطقی جلوگیری به عمل آورند .لذا در بسیاری از کشورها بر این مبنا«حق مشارکت مردم در تصمیم گیریها ی اداری »به رسمیت شناخته شده است[۲۳]
در واقع در یک تعریف کلی میتوان گفت:«اصل الزام به بیان دلایل و مبانی تصمیم»که در قوانین و مقررات اداری بسیاری از کشورها پذیرفته شده،در حقیقت به مفهوم مستند و مستدل بودن تصمیم ها و اعلام های اداری است و مطابق آن،یکی از الزامات کارگزاران عمومی در فرایند تصمیم گیری ،بیان علت و مبانی تصمیم اتخاذ شده است.بر اساس این اصل ،هر شخص حق دارد از دلایل و مبانی اتخاذ تصمیم توسط مقامهای عمومی و اداری مطلع باشد .ریشه اولیه و اصلی این تاسیس را باید در« اصل قانونیت» اعمال اداری جستجو کرد .مطالعه آرای دیوان عدالت اداری نشان میدهد که این اصل در حقوق اداری ایران ،تحت عنوان « مستند و مستدل بودن تصمیم» مورد شناسایی قرار گرفته است[۲۴].
با اینکه بیانات پذیرفته شده زیادی در ارتباط با وظیفه کلی تصمیم گیرندگان در ارائه دلیل در تصمیمات در حیطه صلاحیت های اختیاری مطرح شده اما با این وجود در قانون و حقوق عرفی بسیاری از کشورها هنوز به عنوان یک وظیفه کلی برای ارائه دلیل در تصمیمات در حیطه صلاحیت های اختیاری مطرح نشده؛ اما با این وجود در قانون و حقوق عرفی بسیاری از کشورها به عنوان یک وظیفه کلی برای ارائه دلیل در زمینه قانون گذاری وجود دارد[۲۵].
برای مثال :در انگلستان علی رغم اینکه در حقوق اداری انگلیس تکلیف عامی بر عهده مقامات عمومی مبنی بر ارائه دلایل تصمیم اتخاذی مطرح نشده است ،اما معمولا این وظیفه در قوانین موضوعه پیش بینی میشودو علاوه بر این در فضای حقوق اداری انگلیس اصل انصاف نیز میتواند مقامات عمومی را ملزم نماید که پیش از تصمیم گیری ،در باره ی یک شخص موضوع را به اطلاع او برسانند و بدین ترتیب او میتواند در فرایند تصمیم گیری مشارکت نماید،از لوازم این اصل آن است که فرایند تصمیم گیری در نزد مراجع باز ،علنی ،شفاف ،و مشارکت پذیر باشد . لرد دامالدسون[۲۶] در این خصوص سخن جالبی دارد اینکه مقام عمومی باید همه کارتها ی خود را رو نمایند.لذا آنچه در جریان بازنگری قضایی اهمیت دوچندانی می یابد این است که مقامات عمومی مکلف خواهند بود در جریان بازنگری قضایی تصمیمات خود را توجیح کنند،اگر در این زمینه توفیقی بدست نیاورند یا تمایلی به این کار نداشته باشند و یا دلایل کافی نباشند تصمیم آنها ابطال خواهد شد.[۲۷]
گفتار دوم . شرایط تحقق تکلیف به ارائه دلایل
مراجع و مقامات عمومی ملزم به مستند ساختن صلاحیت های تکلیفی و مستند و مستدل ساختن صلاحیت های تشخیصی خود هستند ؛براین اساس :
الف-هرگاه اعمال اداری دارای آثار نامطلوب بر حقوق،آزادی ها و منافع مردم باشد،این اشخاص حق خواهند داشت تا از دلائلی که مبنای تصمیم گیری اداری قرار گرفته مطلع شوند.
ب-مرجع عمومی مکلف است اتخاذ تصمیم یا ارائه چنین فرایند اداری را با رعایت مواد این قانون به اطلاع اشخاص ذینفع برساند . اشخاص حق خواهند داشت دلائل مبانی تصمیم گیری را به صورت شفاهی یا مکتوب و در فاصله زمانی معقول از مرجع عمومی مطالبه کنند.
پ-مرجع عمومی مکلف است از اتخاذ تصمیماتی که دارای مبانی مبهم ،مختصر ،غیر مستند و غیر مستدل و غیر مرتبط هستند پرهیز کند.[۲۸]
استثناء نیز در تکلیف به بیان دلایل نیز وجود دارد در شورای استفان و پزشکی عمومی[۲۹]، دادگاه انگلیس مشاهده کرد که: بیانات قوی برای این دیدگاه مطرح شده است آنچه که به عنوان استثناء در مورد یک قانون در نظر گرفته میشود اکنون به عنوان نمونه‌ای از هنجار تبدیل شده است و در این موارد به ارائه دلیل نیازی نیست .
همانطور که بحث بالا نشان می دهد ، قانون عرفی در انگلیس احتمالا تفاوت جزئی با قانون نیوزیلند دارد[۳۰]. سوال اصلی در مورد قضاوت این است که چه موقع بر اساس انصاف تصمیم گیرنده به ارائه دلیل نیاز دارد؟ البته یک پاسخ مشخصی برای این سوال وجود ندارد نه به خاطر اینکه وظیفه این کار بیان شده است[۳۱].
به هر حال این امکان وجود دارد که شرایطی را تعیین کنیم که به ارائه دلیل نیاز داریم .ابتدا دلایل زمانی لازم هستند که تصمیمات بدون دلیل مبهم هستند[۳۲] برطبق آن یک تصمیم غیر قابل توضیح مطلق وجود دارد[۳۳]
بنابراین برای شفافیت به توضیح نیاز دارد ،وظیفه ارائه دلیل در شرایط خاصی ، اعمال می شود.دومین گروه که گروه مرتبطی نیز می باشد شامل تصمیماتی است که از سیاست موجود متفاوت هستند وتعهد تصمیم گیرنده در این شرایط برای ارائه دلیل توسط وولف جی[۳۴] در عبارت زیر خلاصه شده است[۳۵] :
اگر مقام تصمیم گیرنده، مستقل از سیاست جاری، اقدام به اخذ تصمیم کند، پس باید دلایل واضحی برای انجام این کار ارائه دهد؛ دلایلی که تصمیم، باید متکی به آنها اتخاذ شده باشد و مشخص کند که چرا این تصمیم متفاوت با سیاست جاری، اخذ شده. و ریشه اتخاذ آن در چیست.
در زمان های دیگر ،وظیفه توضیح تصمیم های اینگونه براساس استثنائات منطقی توجیح می شود.برطبق این توضیح اگر فعل تصمیم گیرنده باعث ایجاد انتظارات منطقی شود وبه انصاف در پروسه تصمیم گیری نیاز باشد و این تصمیمات بر توقعات موجود اثر گذارد پس دلیل انجام این کار باید بیان شود.
سومین گروه تصمیماتی که ممکن است با ارائه دلیل به توجیح شدن نیاز داشته باشند عبارتند از آن دسته از تصمیماتی که منافع در آنها بسیار مهم هستند و یا با توجه به اهمیت رعایت انصاف همواره باید دلیل آنها بیان شود. یک تصمیم در مورد آزادی شخصی به عنوان مثال جزء این گروه می باشد.
تئوری برای این گونه تصمیمات این است که فرد نمی تواند یک تصمیم بدون دلیل را ارائه دهد و یا توضیحی در این باره ندهد . [۳۶]
ماده ۵۴ قانون فرآیندهای اداری اسپانیا مقرر داشته است که در آن دسته از تصمیماتی که حقوق و منافع مشروع افراد را محدود مینماید ،بیان دلیل ضروری است[۳۷]
بند ۴ قطعنامه ۱۹۷۷ شورای وزیران اتحادیه اروپا در این خصوص مقرر داشته است :«….هنگامی که عمل اداری دارای چندان ماهیتی است که حقوق و آزادیها و منافع افراد را تحت تاثیر قرار میدهد شخص ذینفع از مبانی تصمیم مطلع خواهد گردید.»
چهارم اینکه ، قانون ممکن است به اعمال تعهد برای ارائه دلیل در جایی بپردازد که امکان شکست وجود دارد بنابراین باید استنباط اخذ این تصمیم با دلایل خوب توجیه شود .به عبارت دیگر وقتی تصمیم گیرنده دلیلی نداشته باشد دادگاه ممکن است استنباط کند که دلیل خوبی برای ارائه نداشته است و دادگاه به استنباط نادرست در غیاب وظیفه کلی برای دلایل می‌پردازد[۳۸].
پنجم اینکه، تصمیم اتخاذی توسط مراجع شبه قضایی اداری اتخاذ میشود و یا تصمیم اتخاذی توسط مرجع اداری ماهیتا ترافعی بوده و در حیطه گستره مفهومی حل و فصل اختلافات ،جبران خسارت وداوری می گنجد.
ششم ، لزوم بیان دلیل در صلاحیت های اختیاری، که معمولا در کنترل قضایی این دسته از صلاحیت ها اهمیت بسیاری خواهند داشت.
هفتم .آن دسته از تصمیماتی که بر خلاف رویه معمول و سابق[۳۹] اداری اتخاذ شوند یا تصمیماتی که بر خلاف نظر مشورتی ارگانها ی رسمی باشند (تصمیماتی که نمایانگر تغییر محسوس در رویه اداری باشند).
هشتم .آن قسم از تصمیمات اداری که فرآیندهای رسیدگی را «معلق» نموده یا به تاخیر می اندازند.
نهم .آن قسم از تصمیماتی که از حد ضرورت خارج شوند.
علاوه بر مواردی که ذکر گردید در سایر موارد نیز در صورتی که شهروند از مقام ادار ی تقاضا نماید که مبانی تصمیم را بیان نماید ،اداره مکلف به تبعیت خواهند بود.(ماده ۵ قانون اداری ایسلندو ماده ۵۶قانون اداری استونی)[۴۰]تعادل بین این استنباط ها در شرایط ،توسط« لرد کیت[۴۱]» به خوبی توضیح داده شده است[۴۲]:
عدم وجود دلایل برای تصمیم، وقتی وظیفه ارائه دلیل بیان نشده است ،نمی توان از آن حمایت کرد.تنها اهمیت نبود دلایل کافی این است که؛ اگر سایر حقایق یا شرایط دیگر به نفع تصمیم گیرنده که دلیلی ارائه نداده باشد، نمی تواند در صورت استنباط دادگاه برای عدم ارائه دلیل مناسب شکایت کند.
در نهایت تصمیمات باید با دلایل توضیح داده شوند که براساس قانون موضوعه به ارائه آنها نیاز باشد . ساختار و کاربرد شرایط مشخص به طور کلی مشکل ساز نمی باشد و چندین موضوع در این زمینه مطرح میشود. به هر حال آنچه که چندان مشخص نیست زمان ارائه دلیل بر طبق قانون موضوعه می باشد . نیاز به دلایل مشخص اغلب زمانی مشخص می شود که حق قانونی استیناف ارائه شده باشد . این شرایط باجزئیات کاملتر در بخش دوم بیان می شود. اما ضرورتا دلایل اغلب بر اساس تاثیر بر افراد و ارائه حق قانونی لازم هستند.
همچنین تعداد شرایطی که تصمیم گیرنده اجرایی به ارائه دلیل برای تصمیم اخذ شده نیاز دارد در حال افزایش است . تصمیم گیرندگان همیشه باید به دقت در این باره فکر کنند که آیا تحت شرایط خاص دلایل باید ارائه شوند . ارائه این استثنائات در قانون باید به این موضوع توجه کنیم که قانون وظیفه کلی تصمیم گیرنده اجرایی را برای ارائه دلیل مشخص می کند .
۱.استثنائات تکلیف به ارائه دلایل
در مقابل مواردی که در فوق به آنها اشاره رفت،در برخی از تصمیمات اداری بیان دلیل ضرورتی ندارد .به عبارت دیگر میتوان استثنائات این اصل را در حوزه تصمیمات اداری به این صورت برشمرد:
ـ آندسته از تصمیماتی که مربوط به امور داخلی اداری بوده و به هیچ وجه ارتباطی به حقوق ومنافع مراجعه کننده یا ذینفع در رسیدگی نیست.
ـ آندسته از تصمیماتی که دلیل آن روشن و واضح است.
ـ تصمیمات مربوط به امنیت عمومی و حفاظت از منافع عمومی در موقعیت های استثنائی و تصمیماتی که فوریت داشته باشند .
دلایل و مستندات در تصمیم اداری اصولا می بایست بصورت «نوشته» و مکتوب باشند به گونه ای که اشخاص بتوانند در صورت اعتراض براحتی به آن استناد نمایند .
لیکن علیرغم این امر در برخی از کشورها نظیر فلاند ولیتوانی در وضعیت های اضطراری دلایل تصمیم می تواند بصورت «شفاهی » ابراز گردد.[۴۳]
گفتار سوم . ماهیت و چیستی: تحقق تکلیف به ارائه دلایل حق، منفعت یا اصل کلی؟
توافق درخصوص تعریف تکلیف به ارائه دلایل ، مانع اختلاف نگرش ها نسبت به ماهیت این تکلیف نبود و در نتیجه، اندیشه های متفاوتی در این خصوص شکل گرفت.عده ای معتقدند احترام به، الزام به ارائه دلایل در واقع رعایت نوعی «حق» است،حقی که در قالب تصمیم ها ،اعلام ها و رویهای اداری و اجرایی،تعریف می شود و مورد استناد مخاطب ذینفع قرارمی گیرد .از این رو باید تکلیف به ارائه دلایل در زمره یکی از«حق ها »شناخت.
اما صرف نظر از قوت و ضعف مبانی توجیهی اندیشه مذکور، به نظر تامل در این مفهوم نه تنها تکلیف به ارائه دلایل مبین این واقعیت است که ماهیت این تاسیس مطلقا حق نیست،بلکه باید آن را در شمار یکی ازاصول کلی و بنیادین در حقوق و مستقل از حق محسوب کرد .
از یک سو به رغم مباحثات و مجادلات مختلف در خصوص مفهوم حق ،باید پذیرفت که«حق ها» به طور کلی ،یا تجسد اندیشه های عمومی و یا مشتق از هنجارها ی فرا حقوقی (عدالت یا اخلاق ) هستند.
حق ها معمولا در غالب قوانین و مقررات موضوعه ،توسط مراجع ذیصلاح تعریف وتصویب میشوند.امادر شکل دوم، اغلب ریشه در تعاملات ،عرف،سنن و آداب و رسوم اجتماعی دارند.بعلاوه،موضوع بیشتر انها، بویژه حقهای بنیادین که در اعلامیه های حقوق بشر مورد توجه قرار گرفته اند،حفظ حیثیت و کرامت انسان است و از طرفی ،آندسته از حق ها که به موجب قانون شناسایی و تعریف شده اند ،اغلب دارای تضمین های اجرایی مشخص، معین وقابل اعمال ،هستند.
درمقابل تکلیف به ارائه دلایل نوعا از تصمیم ها و اعلام های کارگزاران عمومی در راستای اعمال صلاحیت های اختیاری ،ناشی می شود .در حیطه ای که گرچه چارچوب کلی آن را قانون معین میکند،اما اغلب تصور بر آن است که در غالب این چارچوب کلی ،اتخاذ هر گونه تصمیم یا ابراز هر نوع اعلام بدون معیار و ظابطه مشخص،به دلخواه مقام اداری صورت میگیرد.این اندیشه بویژه آنجا که مقام های اداری ،حفظ منافع عمومی مرجح را بهانه انصراف از توقعات و تمایلات معقول شهروندان قرار میدهند،از این رو تکلیف به ارائه دلایل در واقع علاوه بر آنکه خلا قانون یا نقص و ابهام وجود اصولی همچون مسئولیت،پاسخگویی و شفافیت را در حیطه اعمال صلاحیت های اختیاری ،پوشش میدهد،اجرای این قبیل صلاحیتها را ضابطه مند می سازد.به بیان بهتر هدف از رعایت و احترم به آن،حفظ اعتماد عمومی به اداره در قالب حمایت از شهروندان در مقابل خودسریهای احتمالی در اعمال صلاحیت های اختیاری است ،حوزه ای که در آن،آزادی عمل مقام های اداری برای اعمال صلاحیت،در بر خورد با توقعات و خواسته های به حق شهروندان ، همواره چالش بر انگیز بوده است.[۴۴]
به عبارت دقیقتر ،احترام به تکلیف به ارائه دلایل توسط اداره را از این منظر که در رویه های قضایی مورد شناسایی قرار گرفته ،باید ماهیتا یک «اصل» کلی بویژه در حوزه حقوق اداری محسوب کرد.
اصول کلی حقوق اداری هنجارهایی هستند که در رویه قضایی شکل گرفته و بر اداره و روابط آن با شهروندان و اشخاص خصوصی، حکومت دارند. این اصول که عمدتاً متناسب با طبیعت بشر هستند، مسبوق به متون قانونی نبوده، و درعین حال، اکثراً لایتغیر و زوال ناپذیرند و قوانین موضوعه باید با اتکأ و ابتنای بر آنها وضع شوند؛ بدیهی است در نتیجه نسخ و بی اعتبار شدن یک قاعده موضوعه، از حیثیت و نفوذ اصول مذکور، کاسته نخواهد شد[۴۵] .
از طرفی اصول کلی حقوق اداری قواعد غیر مدون حقوقی که ارزش قانونی دارند و در نتیجه برای اداره در اجرای صلاحیت های اختیاری اش لازم الاجرا هستند،…بنابر این نمیتوان آنها را به عنوان نظام عرفی حقوق اداری (عرفهای اداری ) توصیف کرد .به این دلیل که بخش اعظم این اصول در سالهای اخیر منحصرا از سوی دادگاهای اداری به رسمیت شناخته شده اند.این اصول در واقع با الهام از ایدهای عدالت (انصاف) و به منظور تضمین حمایت از حقوق شهروندان پدید آمده و ساخته دادگا ه ها هستند.[۴۶]
اصول کلی حقوق اداری به عنوان قواعد و فرمول های کلی ،منبع نانوشته حقوق اداری و بیانگر عصاره ای از فلسفه مبسوط محسوب می شوند که در خلال سالیان متمادی و از محتوای قوانین مهم اساسی ،اداری و آرائ دیوان عدالت اداری ظهور یافته اند،این اصول از یک طرف برآمده از ضروریات اداری و از طرف دیگر لزوم احترام به حقوق بنیادین شهروندان در مقابل خودسریهای مقامات اداری است. اصول کلی حقوق اداری می توانند به عنوان ابزار مکمل حقوق موضوعه یاریگر قضات ادار ی و به ویژه در کنترل قضایی صلاحیت تاخییری و در اعمال بهتر کنترل قضایی بر اعمال اداری باشند.این اصول همچنین می توانند شفاف کننده وتغییرگر مرزها و صلاحیت های اقدامات اداری نیز تلقی گردند.اصولی که هر چند در یک متن قانونی واحد نوشته نمی توان آنها را یافت ،لیکن برای «اداره» تبعیت از آنها بعنوان یکی از منابع غنی حقوق اداری الزامی است[۴۷]
چندین عبارت وجود دارد که اساسا در ارتباط با شرایط مورد نیاز ارائه دلیل مطرح شده اند. بسیاری از این عبارا ت مستقل هستند اما برای تحلیل آنها در زمان ارزیابی هر کاربرد چندان مفید نیستند .
گفتار چهارم :اهمیت و چرایی اعمال اصل تکلیف به بیان دلایل
